O Brasil diante dos Desafios Internacionais em Segurança e Defesa

O novo ordenamento internacional

É razoável afirmar que – de uma maneira geral – foi um sucesso a estratégia adotada pelos Estados Unidos no período que vai do fim da Segunda Guerra Mundial até a promulgação, por George W. Bush, da Estratégia de Segurança Nacional dos Estados Unidos de Setembro de 2002. Em boa parte, este sucesso deveu-se à capacidade e disposição das lideranças americanas de exercerem a hegemonia através de estruturas multinacionais, onde a influência americana é preponderante; e a uma rede de alianças que tornaram esta hegemonia aceitável para os seus aliados e para outros Estados importantes, mas não-alinhados necessariamente com os EUA.

Esta liderança “amena” exigia em troca o reconhecimento de sua existência e o apoio às suas manifestações em prol de um ordenamento internacional que melhor servisse aos interesses nacionais dos EUA.

A Pax Americana implicava o compromisso dos Estados Unidos de garantir a segurança dos países amigos e aliados e dar-lhes acesso ao seu mercado e à sua tecnologia – com limitações, tendo em vista os subsídios concedidos a produtos agrícolas, têxteis, aço etc. e a negação de tecnologias de ponta – num quadro de economia globalizada, recebendo, em contrapartida, os apoios diplomáticos, econômicos e logísticos para a manutenção da liderança americana.

É digno de nota que, na medida em que os EUA se recuperavam do extraordinário esforço econômico feito durante a competição com a URSS pela hegemonia mundial, a liderança se foi tornando menos “amena”: a intervenção, por pressão dos EUA, da OTAN em Kosovo, sem a anuência do Conselho de Segurança da ONU, é um exemplo dessa mudança.

A expansão da OTAN para o leste europeu após a dissolução da União Soviética, apesar dos protestos da Federação Russa, devido à necessidade de ajudar aqueles países na difícil transição para a democracia pluripartidária e para a economia de mercado, representa, a meu ver, mais uma expressão do “destino manifesto” dos EUA do que uma manifestação do seu imperialismo. A agregação à Organização de países militarmente fracos torna-a menos capacitada a intervir militarmente, que foi a sua principal tarefa enquanto a URSS era considerada a maior ameaça à Europa e à hegemonia americana; um programa como o “Parcerias para Paz” já prenunciava que, para os Estados Unidos, a OTAN deixava de ser um instrumento militar para transformar-se num instrumento permanente da influência “benéfica” dos EUA no leste europeu.

Os atentados de 11 de Setembro de 2001 marcam uma nova etapa no processo de ordenamento internacional em curso.

No início do governo de George W. Bush, que se esperava fraco e com baixo perfil internacional, em virtude de sua duvidosa legitimidade, os atentados serviram para unir a sociedade americana em torno do seu líder – seus índices de aprovação subiram, quase instantaneamente, de uns meros 50% para o índice recorde de 90% -, criando condições para mudanças consideráveis no campo estratégico.

A nova Estratégia de Segurança Nacional dos Estados Unidos de setembro de 2002 expressa claramente a convicção de Bush de que os grupos terroristas não podem ser apaziguados ou coibidos e que, portanto, devem ser eliminados. O terrorismo é apresentado pelo governo como uma enorme ameaça, presente em todas as partes, sob as mais variadas formas, pondo em risco a sobrevivência dos EUA e da humanidade civilizada.

A partir dessa visão, criou-se nos EUA uma sensação generalizada de insegurança, justificando-se, dessa forma, para proteger a sociedade, medidas que antes seriam impensáveis. Em nome da luta contra o terrorismo, os princípios que tornavam a América um exemplo para o mundo, como o respeito às liberdades civis e aos direitos humanos e a procura da legitimidade no campo internacional, estão sendo posto de lado e, o que parece ainda mais lamentável, com a concordância da sociedade americana. Os dois pontos basilares da política externa ocidental durante a Guerra Fria – o direito à autodeterminação dos povos e de não¬intervenção nos assuntos afetos à soberania dos Estados – já não valem e a preempção, muito diferente da prevenção, é a palavra de ordem.

Os imigrantes ilegais, presos logo após os atentados, e os presos de Guantánamo mancham o passado liberal dos EUA, fazendo de Osama bin Laden o grande vencedor no confronto com os americanos.

A Doutrina Bush reconhece a hegemonia dos Estados Unidos e explicita que esta hegemonia será usada na defesa dos seus interesses nacionais, se possível com a colaboração de países amigos e aliados e de organismos internacionais como as Nações Unidas, mas, se necessário, sem qualquer desses apoios; ela estabelece que os Estados Unidos não hesitarão, no combate ao terrorismo, em intervir em qualquer país que apóie ou dê abrigo a terroristas, e o farão preemptivamente. A nova estratégia deixa claro que os Estados Unidos não permitirão que qualquer país possa vir a ameaçar a sua superioridade militar, garantia principal de sua hegemonia.

Tanto o ataque ao Afeganistão, por abrigar Osama bin Laden e o seu grupo al-Qaeda, como o ataque ao Iraque, por apoiar Osama bin Laden e desenvolver armas de destruição em massa – nenhuma evidência foi até hoje encontrada a esse respeito –, tiveram rápido desfecho militar, mas ainda não houve solução política para o pós-guerra. Mesmo a colocação de um aliado dos Estados Unidos na chefia do governo do Afeganistão – um ex-funcionário da Unocal (Union Oil Company of California) – não pôs o país sob o controle americano: apesar da presença de tropas internacionais no país, mesmo nas maiores cidades continuam os atentados contra tropas americanas e da ONU, mas principalmente contra membros importantes do governo. No Iraque, os atentados contra todos os que apóiam ou apenas cooperam com a ocupação do país – como a sede da ONU, embaixadas da Jordânia e da Turquia – e contra soldados americanos e britânicos estão levando o caos ao país.

Estes fracassos tendem a moderar a atitude imperial americana, mas algumas conseqüências dessa atitude já se fazem notar.

Embora a União Européia não tenha reagido de forma única à nova estratégia americana, a opinião pública européia manifestou - se maciçamente contra a decisão americana de invadir o Iraque sem a aprovação do Conselho de Segurança, mesmo quando os governos a apoiaram, deixando claro uma fratura entre os governos e a sociedade. A maior oposição veio da Alemanha e da França, que contaram com a concordância da Federação Russa. Se a política de preempção persistir – uma mudança de governo nos EUA ou o fracasso na recuperação e democratização do Iraque poderá mudá-la –, haverá uma clara tendência de a União Européia, unida à Federação Russa, procurar criar um contraponto ao poder americano; na verdade, não há uma fratura irremediável na UE, pois a força da opinião pública fará com o tempo os governos se alinharem com ela ou ela mudará os governos. A criação de uma força militar européia, independente da OTAN, já prevista desde o Tratado de Maastrich, ganhará força: os europeus, que se têm mostrado avessos a maiores investimentos militares, tendo delegado em boa parte a sua defesa aos EUA, começam a perceber que os interesses europeus nem sempre coincidem com os dos americanos e que uma maior capacidade militar lhes dará maior liberdade de ação frente aos Estados Unidos.

Já comentamos que os EUA não vêem mais a OTAN como um instrumento militar. As tentativas de congregar os países membros, cujos interesses são os mais variados, em torno de um objetivo único apresentam dificuldades políticas de difícil superação, agora que já não existe a ameaça soviética. Desta forma, não é surpreendente que a Rússia se aproxime cada vez mais da OTAN e, em alguns anos, venha mesmo a integrar-se a ela. A nova responsabilidade da OTAN, além do seu papel econômico e social, será apenas a de se conformar com as ações militares dos EUA às quais dará apoio logístico, como cessão de bases, permissão do uso do espaço aéreo etc.

A situação da ONU, quando do ataque anglo-britânico ao Iraque, parecia a princípio semelhante à da Liga das Nações à época em que a Itália invadiu a Abissínia. A invasão do Iraque sem a aquiescência do Conselho de Segurança – os EUA não ousaram enfrentar o Conselho com receio do veto da Rússia, da China ou, mais provável no caso, da França – pareceu, a princípio, o golpe de morte na organização. Entretanto, é digno de nota que, apesar das tremendas pressões dos EUA, o Conselho, embora impotente para impedir a guerra, não a aprovou. O fracasso que os EUA estão experimentando na pacificação do Iraque obrigou o governo a pedir maior cooperação internacional e a negociar um papel mais relevante para a Organização no pós-guerra. A aprovação, por unanimidade, a 16 de setembro de 2003, de uma Resolução do Conselho que cria uma força multinacional para o Iraque sob o comando americano é, sem dúvida, uma vitória para os americanos. Embora não estabelecendo prazos para a elaboração de uma Constituição e a realização de eleições que devolvam o poder aos iraquianos, a Resolução estabelece que até 15 de dezembro o Conselho Governante iraquiano fixará o prazo para isso. Os efeitos práticos da Resolução, porém, são duvidosos para o propósito americano de dividir os ônus da ocupação em termos financeiros e de vidas humanas. Alemanha, França e Rússia já declararam que não contribuirão, com dinheiro ou tropas, e até o aliado Paquistão declarou que não enviará tropas porque a Resolução não dá uma “identidade distinta” à força multinacional que substituirá as atuais forças da coalizão. A maior falha da Resolução é a de não estabelecer um papel mais relevante para a ONU, o que, no meu entender, só virá com o fracasso americano na pacificação do país.

A preservação da ONU é fundamental não só pelos esforços pela paz, como tem acontecido em relação a diversos países africanos, no Timor Leste etc., mas pela enorme contribuição que ela tem dado na busca de uma regulamentação internacional e para o melhor ordenamento de problemas que são comuns a toda humanidade. Agências como a UNCTAD, a FAO, a OIT, a OMI etc. têm dado, nas suas áreas de atuação específicas, inestimável cooperação ao bem estar de todos e a uma ordem mundial mais justa.

Os Estados Unidos, em geral desinteressados da função de Nation Building, não ignoram que a ONU – com um corpo de funcionários com grande experiência nesta área – tem sido extremamente útil, como comprovava a atuação do brasileiro Sérgio Vieira de Mello em diversos países. É exatamente o que está acontecendo no Afeganistão, onde a ONU está engajada na reconstrução do país e na manutenção da ordem interna com suas forças de paz, enquanto os EUA se reservam o papel de perseguir os terroristas, mantendo embora o governo do país sob seu controle.

Num esforço para atenuar o desprestígio decorrente da agressão ao Iraque e tentar diminuir o mal-estar com os países árabes/ muçulmanos, os EUA apressaram-se a propor um plano de paz para o conflito entre Israel e a Autoridade Nacional Palestina, do qual consta o reconhecimento de um estado nacional palestino. Entretanto, a posição tendenciosa de Washington, que não pode esconder sua parcialidade a favor de Israel, torna qualquer avanço em direção a uma paz permanente muito difícil. A desconfiança dos radicais palestinos associada à política equivocada de Israel tornam impossíveis pôr fim ao processo de retaliações recíprocas e a paz, que agora é importante para os EUA, que já conseguiu seus objetivos geopolíticos na região, está cada vez mais distante. Ariel Sharon aproveita-se da política antiterrorista dos EUA para justificar seus ataques na Cisjordânia e na Faixa de Gaza, alegando seu legítimo direito de defesa contra os terroristas palestinos, da mesma forma como agem os Estados Unidos.

É difícil dissociar a política de Bush das questões do petróleo. Caso os EUA não consigam obter novas fontes de produção de petróleo, poderão estar caminhando para uma crise de energia sem precedentes. Segundo estudos técnicos responsáveis, há cinco aspectos que caracterizam uma crise de energia num dado país: capacidade de produção de petróleo, grau de dependência da importação, maior ou menor grau de concentração das fontes externas de fornecimento, razão entre os estoques de petróleo existentes e as importações e, finalmente, capacidade de substituir uma fonte supridora por outra em caso de interrupção do fornecimento. Neste mesmo estudo afirma-se que a situação atual dos EUA em relação a todos esses elementos é crítica.

O escoamento do petróleo do Cáucaso por um oleoduto que passaria pelo Afeganistão para chegar até o porto de Karachi, no Paquistão, pode explicar o empenho em atacar o Afeganistão e, também, a súbita mudança de comportamento do Paquistão, que de principal aliado e fornecedor de inteligência e armas para o regime Talibã passou a ser o maior aliado dos EUA na região.

O Iraque, a segunda maior reserva de petróleo do Oriente Médio, era um alvo óbvio, mormente quando a presença militar americana na Arábia Saudita, desde a Primeira Guerra do Golfo, é causa de instabilidade naquele país, onde, indiscutivelmente, há um abismo entre a posição do governo e a voz das ruas, muito influenciada pelos aiatolás fundamentalistas.

As relações da cúpula do governo dos EUA com as grandes empresas de petróleo, como a Haliburton e a Bechtel, muito favorecidas nos atuais contratos para a recuperação do petróleo do Iraque, podem indicar que há outros interesses em jogo.

A inserção do Brasil no contexto internacional. Os compromissos internacionais e a projeção do País no exterior.

É imprescindível definir o nosso entendimento sobre segurança e defesa. São dois termos empregados em conjunção, como ocorre neste exercício de reflexão proposto pelo MD, mas que têm cada um seu significado específico em ciência política. A segurança é um termo muito mais abrangente, que envolve aspectos políticos, econômicos, sociais, científico-tecnológicos e militares; o termo defesa, muito mais limitado, embora podendo aparecer associado com todos esses aspectos, está mais relacionado com o emprego do poder militar. A desigualdade da distribuição de renda no País, a existência de bolsões de miséria, o baixo índice educacional de boa parte da população e outras tantas características da problemática brasileira comprometem a segurança do País, mas, evidentemente, não constituem problemas de defesa, onde o papel das Forças Armadas seria predominante.

Na atual realidade brasileira, as questões de segurança são predominantes sobre as questões de defesa: a guerra, último recurso da política, embora possível no nosso caso, parece improvável, e com isso os dirigentes do País privilegiam os problemas de segurança, mais visíveis e mais prementes. Corre-se o risco, mormente num país cujo último envolvimento num conflito foi no século XIX – a participação nos dois grandes conflitos mundiais do século XX foi pouco mais do que simbólica em termos de envolvimento nacional –, de se considerar o poder militar um instrumento que não se justifica em termos de custo-benefício. Em conseqüência, o País terá o seu poder nacional comprometido, perdendo prestígio diante da comunidade internacional, ficando sujeito a pressões políticas, econômicas e, no limite, a agressões militares.

Em tal cenário, em que as ameaças são difusas, difíceis de identificar, o papel óbvio para as Forças Armadas é a dissuasão, como explicitado na Política de Defesa Nacional de 1996. Entretanto, é preciso compreender que a dissuasão é apenas uma das possíveis atitudes que se pode tomar quando se discute o emprego do poder militar do País, aquém do nível da violência. O estrategista americano Edward Luttwak, no seu livro Political Uses of Sea Power, criou o conceito de “emprego político do poder naval”, que, evidentemente, pode e deve ser estendido para as Forças Armadas em geral. Este tipo de emprego é muito mais freqüente do que se admite em geral e, durante a Guerra Fria, foi amplamente empregado, tanto pelos Estados Unidos como pela União Soviética.

O espectro completo do emprego político do poder militar compreende desde “a mostra da bandeira” até o bloqueio naval ou o ataque a postos de fronteira inimigos seguido de uma retirada,4 passando por fases intermediárias, como “dissuasão”, “persuasão”, “pressão”, “coerção” e quantas mais se queiram identificar dentro da gradação que estamos sugerindo. A visita de navios de guerra a portos amigos, a conhecida mostra da bandeira, é uma forma de emprego político do poder militar, onde se procura influenciar o país visitado com a mostra do nosso poder. Concentração de forças nas fronteiras, com países vizinhos, realização de exercícios navais próximos às águas territoriais de outro país, mobilização de forças etc. são algumas das quase infinitas possibilidades de emprego do poder militar do país sem que se chegue ao nível de violência que caracterizaria o incidente como ato de guerra. É claro que a ação do poder militar pode e deve ser coadjuvada por ações de caráter político, diplomático, econômico e psicossocial. É sempre o conjunto dos elementos que constituem o Poder Nacional que atua na defesa dos interesses nacionais.

É extremamente importante que a nossa PDN reavalie o conceito de dissuasão e o amplie para Emprego Político do Poder Militar.

É inegável, porém, que estas considerações ainda não resolvem a questão fundamental: como desenvolver o Poder Nacional para enfrentar os desafios postos pela necessidade de garantimos um nível de segurança adequado e, se necessário, a defesa do País contra qualquer agressão?

Penso que a primeira etapa desse processo será a identificação de nossas Vulnerabilidades Estratégicas, isto é, tudo aquilo que representa uma fraqueza, uma ameaça à nossa segurança, uma fragilidade que possa comprometer a defesa do País.

Já apontamos algumas dessas dificuldades ao conceituarmos segurança e defesa. O levantamento completo das nossas vulnerabilidades deveria ser tarefa de um grupo de reflexão multidisciplinar, constituído por representantes de todos os setores da vida nacional, mas suficientemente pequeno para que possa ser operacional; provavelmente diversos grupos teriam que ser formados, cada um para determinados setores de interesse.

Este conceito, que vem sendo defendido por nós desde 1989, é no momento enfaticamente defendido pelo Secretário de Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld, que julga ser indispensável que os planejadores da estratégia não esperem que as ameaças se concretizem para então cuidar delas, mas que se antecipem a elas, de modo a desenvolver as capacidades do país “para preveni-las e contê-las”; para tanto, segundo ele, será necessário agir de forma mais proativa e menos reativa, menos burocrática e mais criativa – empreendedora.

Diz ele ainda: “Também decidimos abandonar a antiga estratégia ‘de ameaças’ que dominou o planejamento da defesa de nosso país por quase meio século, e adotar uma nova abordagem, ‘de capacidades’, que se concentra menos em quem pode nos ameaçar, ou onde, e mais em como podemos ser ameaçados e o que é necessário para impedir e para nos defender contra tais ameaças. Em vez de construir nossas Forças Armadas com base em planos para lutar contra tais e tais países, devemos examinar nossas vulnerabilidades e, então, projetar nossas forças de acordo com o que for necessário para conter e derrotar a ameaça.”

Talvez alguns poucos exemplos de vulnerabilidades brasileiras ajudem a compreender o seu alcance, não só para definir o poder militar do País, mas, também, os programas de desenvolvimento que ajudarão a estabelecer o grau de segurança compatível com as circunstâncias prevalecentes.

O Brasil é importador de energia, o que constitui uma Vulnerabilidade Estratégica. De pronto, depreende-se ser necessário uma série de medidas para atenuar e, se possível, eliminar a vulnerabilidade: investir em ciência e tecnologia para o desenvolvimento de fontes alternativas de energia (nuclear, solar, eólica, de marés e, em especial, da biomassa); desenvolvimento de matriz energética que atente para as peculiaridades regionais do País; investir na explotação e exploração de novas áreas produtoras de petróleo e gás em busca da auto-suficiência; racionalizar o uso do petróleo, evitando sua utilização em setores menos nobres, como transporte, por exemplo, e reservando-o para mais nobres, como petroquímica; diversificar as fontes supridoras de petróleo para o Brasil; estabelecer política de estoques estratégicos; dispor de meios de proteção para as vias marítimas e terrestres pelas quais o petróleo chega ao País e para as áreas de produção em terra e no mar e os dutos que distribuem petróleo e gás no nosso território etc. etc.. Sem dúvida, esta relação será ampliada e, principalmente, corrigida por técnicos do setor. Os pontos levantados não são o importante aqui, mas sim o princípio.

A Amazônia, pela potencialidade de suas riquezas, é objeto de cobiça bem como da preocupação honesta de ambientalistas cujo interesse é a preservação da floresta para o bem da humanidade. Carentes de meios para efetivamente protegê-la dos danos ambientais (derrubadas ilegais, poluição dos rios por mercúrio dos garimpos etc.), com uma política indigenista equivocada, sem recursos para um programa racional de ocupação da área, com falta de meios militares que assegurem a inviolabilidade de nossas fronteiras contra grupos de bandidos, narcotraficantes ou tropas inimigas (a baixa probabilidade desta última não pode nos levar a ignorá-la), a Amazônia é hoje, muito possivelmente, a nossa maior Vulnerabilidade Estratégica. Esta Vulnerabilidade – conforme ficou claro pela simples enumeração de alguns dos seus problemas – deve inspirar-nos para tratar os problemas de segurança e os de defesa.

Inúmeras outras vulnerabilidades deverão ser identificadas e os programas delas decorrentes desenvolvidos.

Relacionamento com os EUA

As relações do Brasil com os Estados Unidos foram, são e continuarão a ser fundamentais. Na qualidade de hiperpotência, a única de alcance verdadeiramente global, os EUA gozam de uma hegemonia indiscutível e há, indubitavelmente, uma dependência especial da América Latina para com eles. Embora os EUA não privilegiem esta relação, face aos compromissos que presumem mais importantes em outras partes do mundo6, a Doutrina Monroe ainda está na consciência americana. A América Latina pode não ser objeto diário da preocupação da Secretaria de Estado, mas é, para os EUA, indispensável que esteja permanentemente alinhada – permitindo-se por vezes pequenos gestos de rebeldia – e que não haja excessiva intromissão de fora do continente.

A ruptura ocorrida durante o governo Geisel, em 1977 – quando foi denunciado o Acordo Militar Brasil-Estados Unidos de 1952 e foi fechada a Missão Naval Americana que estava no Brasil desde 1922 –, por paradoxal que possa parecer, pouco afetou a relação entre as Forças Armadas e entre os Governos. Foi um espasmo, mas, pelo menos na Marinha, ensejou um esforço para a procura de uma postura estratégica mais independente e uma atitude mais nacionalista em termos de indústria militar. As dificuldades do atual relacionamento com os EUA não são do Brasil, mas do mundo. A atitude unilateralista do governo Bush está gerando críticas generalizadas, mas ela pode não prevalecer caso haja uma mudança no governo dos EUA – o que é possível, embora não provável, já em 2004 – ou o fracasso americano no Iraque venha a se acentuar. Um retorno ao statu quo da era Clinton é inevitável em médio prazo e, portanto, seria um erro colossal pautar a política do Brasil com os EUA por esse momentâneo desvio, semelhante ao que ocorreu, por razões completamente diferentes, no governo Carter.

O foco das atuais negociações está na ALCA. É fundamental que o Brasil não aceite uma ALCA que seja apenas vantajosa para os EUA, mas é absolutamente necessário que se negocie a ALCA, e negociar significa “trocar”, perder aqui e ganhar ali. Como diz Miriam Leitão, “é preciso usar a técnica de endurecer como estratégia de negociação, e não como postura ideológica ou fobia ao processo negociador!”. A negociação ideológica não faz sentido e há muita coisa em jogo para que não se procure incansavelmente a negociação.

Neste exato momento, o Brasil, apesar de todo o protecionismo na área agrícola dos EUA, Canadá e União Européia, está batendo recordes de exportação e é o setor agropecuário o grande responsável por isto, graças ao extraordinário trabalho que vem sendo desenvolvido há anos pela EMBRAPA.

Em termos globais, o Brasil é um país mais fechado ao comércio do que os EUA, o que não é um absurdo considerando nossa condição de país em desenvolvimento, mas é um fato. A informática, petroquímica e bens de capital são super-protegidos no Brasil, com picos tarifários que vão até 30%. Há espaço para negociação e os nossos negociadores são suficientemente competentes para um acordo justo. Não podemos agir como a Argentina, que reclama dos prejuízos causados pela verdadeira invasão de produtos brasileiros no seu mercado, quando sempre apresentou saldos significativos no seu balanço comercial com o Brasil e ainda os apresenta, mesmo agora, quando o país mal saiu de uma enorme crise político-econômica (o saldo da Argentina no período de janeiro a agosto de 2003 foi de US$ 395 milhões).

É pertinente levar em consideração que no México, em cerca de dez anos com o NAFTA, as exportações cresceram perto de 150%, tendo aquele país exportado, só no ano passado, US$ 160 bilhões. O superávit no comércio com os EUA é de US$ 30 bilhões, maior que o excepcional superávit comercial total do Brasil este ano, o qual, na melhor das hipóteses, será de menos de US$ 25 bilhões. E o México paga um prêmio de risco de cerca de 1/3 do que paga o Brasil!

É importante que atuemos politicamente para fortalecer a nossa posição negociadora. O aprofundamento e expansão do Mercosul devem ser metas tenazmente perseguidas, não só em função da negociação da ALCA, mas como um objetivo fundamental de nossa política externa. As negociações em curso com o Bloco Andino e com a União Européia devem ter alta prioridade na agenda do Mercosul.

As nossas relações com os EUA são muito influenciadas pela nossa pequena capacidade militar e, mais importante, pela quase total dependência do exterior neste setor. As nossas estratégias atendem mais aos interesses da potência hegemônica do que os nossos reais interesses: na 2ª Guerra Mundial, o nazifacismo foi o nosso inimigo; durante a Guerra Fria, o comunismo internacional; na atualidade, os EUA querem as Forças Armadas de nossos países voltadas para o combate ao narcotráfico, os perigos ambientais e, mais recentemente, ao terrorismo, prometendo em troca a sua proteção contra qualquer remota ameaça externa.

Como mudar esta situação?

Defendemos o aprofundamento da cooperação militar no Mercosul. É indispensável que essa cooperação não se limite a esporádicas realizações de exercícios conjuntos, intercâmbio de pessoal para realizações de cursos ou visitas profissionais, mas se estenda para o setor da indústria militar, onde nossos países são dependentes do exterior, principalmente pela falta de economia de escala. A integração industrial – que corresponderia a uma divisão de tarefas, a cada um cabendo segundo a sua experiência e possibilidades – seria feita com o intuito de substituir uma dependência total do exterior, em que o único objetivo de uma das partes é o lucro, por uma interdependência regional, em que o objetivo comum de todos é o desenvolvimento harmonioso. O Brasil poderia assim tornar-se um local de excelência para a construção e reparo de submarinos e, possivelmente, de corvetas; fornecedor de munição de artilharia etc. Em outras áreas, obviamente, importaríamos dos outros países associados. A paulatina extensão da integração para a América do Sul seria um objetivo de mais longo prazo.

A participação do Brasil em forças de paz

De uma maneira geral, as operações de paz das Nações Unidas, das diversas categorias – de observador, peacekeeping, peacebuilding e uma combinação de peacekeeping e peace-enforcement –, têm merecido a cooperação internacional em larga escala. Apesar de serem missões de paz, as forças internacionais têm sofrido baixas: de 1948 a 2001, houve 1734 mortos, número que inclui militares, observadores, polícia e empregados civis, recrutados internacional e localmente. Das 15 operações de paz em curso em 2001, o Brasil participava de três, especificamente: peacekeeping em Chipre; observador em Preklava, na Croácia; e administração transitória das Nações Unidas no Timor Leste. Apenas para efeito de comparação, a Argentina participava na mesma ocasião de 10 operações.

Os dados claramente indicam que o Brasil participa apenas eventualmente das missões de paz, enquanto a Argentina participa de forma sistemática.

Para um país que é amante da paz e quer uma vaga permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, o Brasil não tem feito o seu papel. A questão é saber se deveria fazê-lo.

Há vantagens evidentes na participação nas forças de paz: fortalecimento das Nações Unidas pela sua efetiva contribuição para a manutenção da paz, o que é importante para quem defende o multilateralismo; aumento do prestígio internacional do País, o que contribui com efetivos para as forças de paz; melhor preparo dos militares, para operações deste tipo – embora a razão, muitas vezes alegada por militares, de que estas operações aumentam a sua experiência de combate e faz com que entrem em contacto com moderna tecnologia não seja totalmente verdadeira, face às características especiais deste tipo de missão (na verdade, os militares precisarão ter um treinamento especial para isso, que desenvolva sua habilidade de negociação, capacidade de manter a imparcialidade entre os partidos em conflito etc., habilidades que não fazem parte de sua formação).

Creio que a participação do Brasil nessas forças é importante, já que queremos uma maior projeção no cenário internacional e, verdadeiramente, queremos ajudar na manutenção da paz. Desde que nos limitemos à participação em forças de paz, promovidas pelo Conselho de Segurança, e não em forças de intervenção, mesmo quando “reconhecidas” pelo Conselho, como agora no Iraque, acreditamos que a participação é vantajosa em termos políticos, embora de pouco interesse militar.

Neste ponto, é impossível não abordar o problema da vaga permanente no Conselho de Segurança pleiteada pelo Brasil, para cuja obtenção o aumento de nossa participação em forças de paz sem dúvida contribuiria. Enquanto alguns países detiverem o poder de veto no Conselho – e esse poder, em nenhuma hipótese, seria estendido a novos membros –, o Conselho não será um órgão democrático. Para que ele, pelo menos, fosse mais representativo, seria necessário não apenas uma melhor distribuição regional, mas também uma que levasse em conta aspectos culturais, religiosos e econômicos, o que, indubitavelmente, é irrealizável na prática.

Para o Brasil, será necessário reavaliar cuidadosamente as vantagens de ser membro permanente do Conselho e as desvantagens. O fato de ter de tomar partido em todas as questões mundiais, ou covardemente se abster, pode criar óbices desnecessários para o País; além disso, é inegável que para um país que adotou, acertadamente, como principal política a integração da América do Sul – e, embora a mais longo prazo, a da América Latina –, a disputa pela vaga regional com a Argentina e o México pode trazer prejuízos bem maiores que as eventuais vantagens. Entretanto, no momento em que se discute a reorganização do Conselho, por iniciativa do Secretário-Geral da Organização, a ausência do Brasil nessa discussão seria inaceitável e, sem dúvida, pleitear uma vaga permanente no Conselho é, na prática, inevitável, apesar dos riscos apontados.

Temos de enfrentar os riscos de um envolvimento maior nas questões mundiais e, por ação política adequada, atenuar os eventuais problemas, com o México e, principalmente, com a Argentina. A decisão recente do Brasil de convidar um argentino para compor a delegação brasileira que representará o Brasil no Conselho pelos próximos 2 anos é mais uma demonstração da capacidade de nossa diplomacia de enfrentar questões difíceis com competência e criatividade.

Que a nossa eventual participação no Conselho em caráter permanente não seja apenas uma demonstração de prestígio, mas um instrumento para influir no estabelecimento de normas internacionais mais justas, inclusive agindo no sentido de tornar mais representativo o Conselho e mais democrático o seu processo decisório.

As novas ameaças

Os EUA, diante das perplexidades resultantes do mundo pós-Guerra Fria, desenvolveram o conceito de “Operações Militares outras que a Guerra” – Military Operations other than War – MOOTW –, cujo foco está em impedir a ocorrência da guerra, pacificar conflitos, promover a paz e apoiar as autoridades civis nos casos de crises domésticas. Estas operações podem ser tanto operações de combate como operações em que não há engajamento militar. Muitas das categorias acima se enquadram no que classificamos como emprego político do poder militar, operações de paz e ações humanitárias, não merecendo considerações além das que já foram feitas. Outras categorias são do interesse apenas de uma potência como os EUA, que pretende manter a ordem internacional conveniente aos seus interesses.

O item contraterrorismo é o item que representa algo de novo. Nesse item, os americanos distinguem ações antiterrorismo – medidas defensivas para reduzir a vulnerabilidade a atos terroristas – e contraterrorismo – medidas ofensivas para prevenir, dissuadir e responder a atos terroristas.

As emendas de dezembro de 2002 à Convenção sobre a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS) estão obrigando a uma série de providências antiterrorismo em navios brasileiros envolvidos no comércio internacional, bem como nos portos que atendem a esses navios nacionais e aos estrangeiros que os freqüentam. As conseqüências da adoção do Código Internacional para a Proteção de Navios e Instalações Portuárias – Código ISPS –, previsto nas emendas aprovadas, serão profundas, mas, é inegável, darão mais proteção ao sistema de transporte marítimo e, por implicarem uma melhor organização dos portos, aumentarão a sua eficácia se as normas forem efetivamente cumpridas; se não o forem, o comércio exterior brasileiro poderá sofrer grave prejuízo.

No meu entendimento, as novas ameaças que se configuram estão associadas ao terrorismo, mas é vital, para os propósitos deste trabalho, distinguir o terrorismo praticado por grupos não associados a nenhum país em particular, como a al-Qaeda, do terrorismo que pode ser praticado por um Estado nacional contra outro, numa nova modalidade de guerra feita por meios não tradicionais. Neste particular, os chineses, conscientes de que numa guerra convencional com os EUA não teriam nenhuma chance, desenvolvem estudos sobre novas formas de guerra que pouco diferem do terrorismo.

Os chineses distinguem três tipos de ações de guerra:

• operações militares de combate (a guerra clássica);
• operações militares de não-combate (um conceito bastante próximo do nosso emprego político do poder militar); e
• operações não-militares de não-combate (categoria realmente nova que implica atos terrorista contra outro Estado).

Nesta última categoria está o foco do pensamento chinês. Para eles, a ênfase dos EUA está na Revolução dos Assuntos Militares (RAM), mais voltada, porém, para a tecnologia dos equipamentos e do seu emprego, e não, como fazem os chineses, para a mudança no pensamento nacional a respeito das novas formas da guerra. Um exemplo é esclarecedor para eles: o empresário George Soros é um terrorista financeiro capaz de ferir de morte uma nação, pela retirada dos recursos nela investidos, paralisando sua economia (uma operação que não é militar e não envolve ações de combate). Ataques financeiros, ataques aos sistemas de comunicação através de vírus (hackers), ataques químicos e biológicos, ataques aos sistemas de energia etc. podem ser mais violentos e destrutivos do que ataques militares.

Recentemente, um analista americano aventou a hipótese – curiosamente fazendo referência ao livro Unrestricted Warfare – de que os recentes apagões nos Estados Unidos e Canadá poderiam ter sido uma espécie de teste de uma das novas formas de guerra. A ocorrência de outros apagões em países europeus, logo depois, torna a possibilidade aventada menos absurda.

Quando pensamos em segurança nacional, devemos promover o estudo dessas novas formas de guerra e de como poderemos nos contrapor a elas. Sem dúvida, a nossa dependência do capital externo – uma grande Vulnerabilidade Estratégica – deve ser reduzida. Como dizem os chineses, nada disso será conseguido por apenas um dos elementos do Poder Nacional, mas por todos atuando de forma coordenada. Será necessário, como queria Beaufre, uma grande estratégia, combinando “as dimensões e métodos” da área militar e da área não-militar. Esta visão absolutamente integrada da segurança é a única forma de “subir a montanha e dar as boas-vindas ao nascer do sol”.

Armando Amorim Ferreira Vidigal
O Almirante VIDIGAL, ao longo de seus 39 anos no serviço ativo da Marinha,exerceu diversos cargos, dos quais destacam-se o de Comandante da Força de Apoio Logístico, Diretor da Escola de Guerra Naval e Comandante do 3o Distrito Naval. Possui o Almirante VIDIGAL todos os cursos de carreira da Marinha do Brasil, tendo em sua autoria ainda uma extensa lista de trabalhos publicados e participado como conferencista em sete países distintos. Na reserva, foi membroda Delegação Brasileira nos Simpósios de Estudos Estratégicos Argentino-Brasileiro. Dentre suas inúmeras condecorações, constam a Medalha Mérito Tamandaré e a Ordem do Mérito Naval.