A política externa e a formação para a diplomacia em paisagens ibero-americanas

Este texto tem um duplo ponto de partida. Utilizando como pretextos tanto um livro que publiquei em meados de 2008, na Academia Diplomática de Viena – intitulado Raising Diplomats. Political, Genealogical and Administrative Constraints on Patterns of Training for Diplomacy, quanto a palestra a que chamei “Raising Diplomats as Fit”, proferida em finais de 2008 no Collége d’Europe – tento dar ao tema um maior desenvolvimento. Tenho, desta feita, um novo enfoque, que incide na grande ‘área’ da Ibero-América.

O que ensaio é uma aplicação do modelo analítico que propus no meu muito mais extenso estudo ‘austríaco’ e, bem assim, uma especificação do segundo, o ‘belga’. Por um lado, trata-se de tentar conferir-lhes mais substância teórica; e, por outro lado, colocar a pergunta que, de certa forma, antecede ambos – tentando providenciar para essa questão uma resposta. E a interrogação é: o que estamos de facto a fazer quando formamos diplomatas, e quais as mudanças previsíveis nos modos de o fazer? Seria uma pretensão descabida tentar aqui uma solução para esta interrogação. Mas nada nos impede de indicar uma direcção para que eventualmente o saibamos fazer.

Irei dividir a minha apresentação em três partes interligadas. A divisão tripartida flui naturalmente da forma como me debruço sobre o tema – a formação para a diplomacia. A primeira das três partes é muitíssimo breve e diz respeito à educação em geral e ao que ela é – ou antes, àquilo para que a educação aponta. A minha segunda etapa tem por temática os contrastes internos e as linhas de força nas quais tento desconstruir a minha análise de formação diplomática, dando, nesse quadro, alguns exemplos ibero-americanos e esforço-me depois por delinear, a partir daí, uma espécie de modelo – razões pelas quais esta secção constituirá a parcela mais longa da minha comunicação, a sua pièce de résistance. Por último, numa terceira e última parcela, tento uma perspectivação mais ampla, em cujos termos tento olhar o futuro das estratégias de formação diplomática a que quer os Estados quer as entidades multilaterais como a União Europeia se estão a dedicar de maneira crescente.

1. De há muito que venho argumentando que é cada vez mais imprescindível compreendermos aquilo que está em jogo quando nos empenhamos em formar diplomatas. Sem grandes preocupações que não as de utilidade analítica, talvez valha a pena começar por meditar sobre o que é ‘aprender’.

Gostaria de começar por antinomias óbvias. Eis uma primeira: “educação” continua a ser um termo definido em termos largamente subjectivos – há quem nela veja, numa modelização ‘legalista’, a manifestação de “leis” mais ou menos positivas, e quem, mais sociologisticamente, nela não veja senão questões ‘epistemológicas’ relativas com o que cada um vê como “relevante”, “credível”, ou “válido”. Uma outra oposição (a meu ver mais interessante) prende-se com a ligação da “educação” à dimensão “tempo”. Deste ponto de vista, educar é um mecanismo adaptativo ou evolucionário – ancorada no passado mas apontada para o futuro – e a educação, ou melhor a “aprendizagem”, é, neste caso, encarada como um mecanismo de ligação entre aquilo que queremos fazer e a habilidade de acumular as informações e os recursos necessários para o conseguir. No quadro destas duas antinomias, como apelidei o par de oposições a que aludi, a educação traduz-se, porém, num processo de aprendizagem social e contextual, como é evidente: ensinar e aprender, numa palavra, educar, tornam-se num modo de esculpir alguém para o futuro, no quadro de instituições concretas.

Dando um passo folgado: educar diplomatas – por exemplo – redunda deste ângulo, de uma maneira mais pragmática, numa maneira de fazer frente ao que Domenico Polloni apelidou de “uma viscosidade”5: numa tensão entre a necessidade de preparar funcionários internacionais para agir, e ir alterando as suas formas de actuação, em palcos externos em permanente mudança, por um lado e, por outro, a urgência político-administrativa de os manter nos seus postos a responder a solicitações imediatas e prementes. Os formadores de diplomatas, em consequência, são muitas vezes encarados como os “inimigos públicos número um” dos respectivos Ministérios.

A isto vêm-se acrescentar uma dimensão ‘genealógica’: a formação diplomática começou em 1712, na Académie Politique, em Paris e de novo em 1754, na Orientalisches Akademie, em Viena. No primeiro caso, o seu fundador, Colbert de Torcy, insistiu na emulação dos especialistas de sucesso do passado – o modelo de ensino-aprendizagem seguido era, por isso, mimético. No segundo caso, a Academia fundada pela Imperatiz Maria Theresia, e vocacionada para a preparação dos emissários e representantes austro-húngaros junto dos otomanos, era universitário. O modelo de Torcy supunha um Mundo invariável e estável – o do Ancien Régime. O de Maria Theresia, reconhecia um Mundo imprevisível e em constante mutação – o da alteridade radical dos nossos interlocutores. No ADN da formação diplomática encontramos, ainda, resquícios desta dualidade entre uma emulação de velhos modelos de actuação prática e a criatividade dinâmica de uma aprendizagem para palcos em mudança constante.

Ainda hoje vemos estas duas linhas de força nos processos de ensino aprendizagem da profissão: um, que privilegia a formação prática, outra que lhe prefere o ensino universitário. Em resultado desta “marca genética”, as estratégias educacionais de moldagem para o futuro tendem a entremear, com doseamentos variáveis, estas duas linhas de força fundacionais – a experiência prática e a preparação académica. O que chamamos “a História da formação de Diplomatas” é, no fundo, a narrativa sequencial da oscilação híbrida entre estas duas modelizações fundacionais.

É meu argumento que, no espaço ibero-americano como noutros – designadamente, o modelo emergente de formação dos membros do Serviço Europeu de Acção Externa consagrado pelo Tratado de Lisboa – a ponderação cuidada dos equilíbrios entre estas duas propensões é aquilo que nos permite decifrar melhor a capacidade da educação ministrada em moldar diplomatas para o futuro – e que, num Mundo em mudança acelerada como o de hoje, se tem manifestado como mais eficaz preferir o segundo modelo o de Viena, o académico. No “modelo parisiense” uma espécie de ‘diplomacia pura’ era de regra; enquanto, no “modelo vienense”, a diplomacia é melhor encarada como uma dimensão da política externa de cada Estado.

No que se segue tentarei mostrar como e porquê estas antinomias operam, utilizando modelos ibero-americanos de sucesso no que à formação de diplomatas diz respeito.

2. De modo muito sucinto, vou dar um punhado de exemplos ibero-americanos7. No pouco para que terei tempo de me dedicar, darei sobretudo palco às reconfigurações a que a formação diplomática se tem visto sujeita e às mudanças nela operadas em razão de reorientações em matéria de política externa num conjunto de países ibero-americanos. Começo com o vizinho ibérico de Portugal, a Espanha, cujo Estado – pelo menos no que é atinente ao seu horizonte jurídico-político – demonstra algumas parecenças com o caso português, mas cujo sistema de formação diplomática é muitíssimo diferente do nosso. Não abordarei aqui o caso português, nem mesmo de forma abreviada, uma vez que isso constitui um tema que tenho vindo a desenvolver profusamente noutros sítios8. Depois da Espanha, e num segundo momento, abordarei o Brasil, e de seguida, muito rapidamente, outros casos latino-americanos, como o do Chile, o da Venezuela, Costa Rica, Peru e Argentina.

Começo então pela Espanha. Quanto ao caso espanhol há muito para dizer, mesmo numa abordagem de cariz indicativo, largamente em resultado do facto de a Espanha ter tido um notável passado ‘global’, mas, também da evidência de que o Estado espanhol está fortemente empenhado em recuperar, mutatis mutandis, claro está, esse papel – depois de dois séculos que os Espanhóis eles próprios não raras vezes têm descrito como de relativo declínio. Por outras palavras, a Espanha anda em clara busca de uma recuperação de um estatuto internacional perdido. Tal está acoplado a uma convicção generalizada – que reina no pais e fora dele – da quase inevitabilidade de uma recuperação, no futuro próximo, da proeminência perdida pelo maior dos dois Estados ibéricos. Em termos práticos, no que diz respeito ao meu tema, uma das consequências domésticas dessa persuasão tem sido uma aposta crescente de Madrid na preparação dos seus diplomatas. E muito há a indiciar que o irá conseguir.

Sem embargo da crise económico-financeira que vivemos, parece, com efeito claro, que um nível cada vez mais elevado de protagonismo internacional está ao alcance da Espanha. A crença nesse ‘regresso’ a um protagonismo perdido é antiga. O retorno da Espanha ao palco mundial, foi, para só dar um exemplo, justificado há já uma trintena de anos por James W. Cortada9, no que podemos ouvir como um tom geopolítico reivindicativo: “because other European countries eclipsed Spain’s political and military importance during the eighteenth and nineteenth centuries, most students of European events have assumed that Spain’s day in the sun is but history. However, the historical fact remains that since the days of the Roman Empire, the Iberian Peninsula played an interesting and usually significant role in the evolution of North African and European societies and, later, of cultures in the New World and parts of the Pacific. Closer to home, Spain’s influence was tied to its geographical position–being the point at which the southern end of Europe meets the western entrance to the Mediterranean; the distance to North Africa is so short that on a clear day one can see it from Gibraltar. Thus, early in the affairs of European and Atlantic communities, Spain served as a cultural conduit up and down the western half of Europe. Early it pushed itself into the role of an important maritime power in the Mediterranean, and later it became a jumping-off point for exploration and use of the Atlantic. Its geopolitical position clearly suggested that one could expect Spain to continue its traditional role as a bridge between Europe, Africa, and the Americas. Inevitably, Spain’s geographical position would be translated into political constants, which were evident in its activities over many centuries. Historians acknowledge that Spanish participation in the diplomatic and political activities of Western Europe has been significant; both when Spain was a great power and when it played the perceptive observer, Spaniards have identified themselves with the fundamental activities of European, North African, and American societies”10. Um estatuto a que Cortada (e Madrid) decerto pretendem regressar.

Alguns antecedentes ‘genealógicos’ são imprescindíveis de quisermos compreender como o Estado espanhol desde há muito decidiu actuar, com esse intuito, ao nível da formação sistemática e cuidada dos seus diplomatas. Comecemos pelo princípio. Em 1911, no Reino de Espanha, foi criado uma instituição seminal de formação, incumbida da tarefa específica de formar diplomatas e oficiais/adidos consulares. A inovação foi oportuna mas constituiu apenas um primeiro passo. Tal como é afirmado no site do Ministério espanhol, durante e sobretudo depois da última guerra mundial a Espanha assumiu existir uma competição nessa frente com potenciais rivais externos – e empenhou-se em nela se bater: “España fue uno de los primeros Estados en crear una Escuela Diplomática (1942). Podría afirmarse que un Centro de formación para los miembros de las Carreras diplomáticas y consular ya había sido creado en 1911, bajo patrocinio de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación y con la ayuda del Ministerio de Estado se creó el Instituto Libre de Enseñanza de las Carreras Diplomática y Consular y Centro de Estudios Marroquíes. Se trata del primer precedente de la Escuela Diplomática”.

Com óbvia intencionalidade política, uma coordenação crescente nos palcos internacionais12 foi sempre um objectivo de Madrid. E assim foi nesta frente viva. Em 1942, sob a ditadura militar do General Francisco Franco, nasceu uma instituição maior, muitíssimo mais sofisticada e extensa e dotada de uma ainda mais evidente face universitária. No Ministério de Asuntos Exteriores y de Cooperación, emergiu a enorme e bem equipada Escuela Diplomática, munida do seu próprio corpo docente e com laços estabelecidos com numerosas entidades na esfera universitária espanhola – nomeadamente (apesar de não exclusivamente) a famosa Universidad Complutense de Madrid. Com isso, o seu potencial de crescimento aumentou em muito.

Hoje em dia, a Escuela Diplomatica dá corpo a um organismo público bem implantado, que tem como objectivos prioritários a formação e ensino de jovens candidatos ao Ministério, e bem assim o melhoramento dos diplomatas já em funções. Apesar de estar dedicada ao que, no fundo, constitui ao fim e ao cabo uma ‘formação profissional’, a sua natureza é, no essencial, universitária. Com efeito, na prossecução de objectivos legalmente definidos, o Ministério de Asuntos Exteriores espanhol considera e toma o estudo, a reflexão académica e a discussão crítica como aspectos absolutamente fundamentais da preparação dos seus diplomatas. O número de seminários, assuntos e colóquios temáticos que a Escuela organiza em vários momentos para as carreiras dos diplomatas é extraordinário. A sua abrangência, no plano do recrutamento, também. Os cursos que Madrid ministra são frequentados por jovens cidadãos espanhóis e por funcionários menos jovens e, também, por funcionários diplomáticos de Estados da América Latina e de outros países para além dela – em guisa de ilustração e edificação, atente-se no facto de a Escuela espanhola ter vindo a organizar, desde a independência de Timor Leste, cursos especiais dedicados à formação de funcionários diplomáticos deste pequeno pais de expressão e língua portuguesa. Mais ainda. Apesar de apenas querer focar em especial a formação providenciada a jovens diplomatas logo no começo das suas carreiras, é necessário sublinhar que, na Escuela de Madrid, a ênfase é colocada na crescente especialização da audiência de discentes – algo que é tanto assumido como procurado, com um incremento percentual em sessões especiais dedicadas a temas como a acção cultural estrangeira, a diplomacia económica, a defesa dos Direitos Humanos, ou a prevenção do terrorismo14, para só dar uma mão-cheia de exemplos.

A frequência do curso básico que a Escuela Diplomatica disponibilza (um curso com um conteúdo curricular teórico, ainda que com sessões de trabalhos práticos, claramente um curso especificamente direccionado ao conhecimento profundo das prioridades da politica externa espanhola) é uma condição sine qua non para o acesso à carreira diplomática nacional. Nada de muito surpreendente, se tomarmos em linha de consideração aquilo que é um dos principais objectivos da Escuela no período pós-ditadura: depois da relativa marginalização à escala mundial que sofreu durante a era Franquista, trata-se de um instrumento que procura garantir uma reinserção da Espanha democrática e moderna no sistema internacional de Estados, com o propósito de assumir um novo estatuto de potência global média em ascensão.

Em guisa de ilustração, debrucemo-nos por alguns momentos sobre o “curso básico de formação” dos jovens funcionários diplomatas espanhóis. O curso tem uma natureza marcadamente académica – patente, desde logo, na ligação que mantém com a Universidad Complutense de Madrid. Em primeiro lugar, deve ser tido em conta que se trata de uma formação intensiva, obrigatória e concebida com o desígnio de cobrir todos os aspectos da vida de um futuro diplomata – incluindo, para o efeito, um período que envolve experiencia prática no Ministério espanhol. Tem uma duração variável, que oscila entre os seis a oito meses. Este curso nuclear vê-se, mais tarde, complementado por vários outros (mais curtos) cursos de dimensão e conteúdo variáveis – mas que normalmente revestem de igual modo uma natureza académica, sendo formatados claramente ao estilo da “pós-graduação”. O que evidencia a importância atribuída pelo Estado espanhol à amplificação da capacidade de adaptação criativa e inter-articulação que hoje compõe o seu vasto e muito activo pessoal diplomático no estrangeiro.

Sem mais delongas, permita-se-me agora mudar para casos da América Latina e para o Brasil. Começo pela costa do Pacífico. O Chile tem uma Academia Diplomática denominada “Andres Bello”, parte integrante do Ministério de Relaciones Exteriores. Foi fundada em 1954 com o propósito de selecionar, formar, e especializar, diplomatas chilenos. De acordo com o Embaixador Rolando Stein, antigo Director do Instituto Chileno (tal foi-me confirmado pelo seu sucessor, Pedro Barros), a formação inicial de jovens diplomatas do seu país inclui “un curso de formación que dura 18 meses – distribuidos en cuatrimestres – y contempla aproximadamente 60 materias, muy vinculadas a la agenda internacional. [O curso inclui] nociones elementales de Derecho Internacional Publico, Relaciones Internacionales y Economia para nivelar los conocimientos de alumnos que provienen de diversas carreras universitarias (últimamente han sido seleccionado periodistas, un arquitecto, un ingeniero electronico e historiadores, ademas de abogados y economistas. [...] Cuando se graduan después de 18 meses reciben su Maestria en Diplomacia y luego desarrollan una practica de dos anos antes de salir al exterior en su primera destinacion”. A meu ver, um exemplo notável de empenhamento e profissionalismo.

Não é tudo. Desde 1977, a Academia chilena organiza, para além disso, cursos internacionais, incluindo a formação de jovens diplomatas de “países amigos”, sendo que os alunos são originários em especial da América hispânica. O Curso Internacional en Diplomacia chileno – sem margen para quaisquer dúvidas, o mais importante de todos – enfatiza assuntos da América Latina, tendo recebido no ano passado estudantes de quarenta e oito países. Os objetivos que definiu privilegiam um foco multidisciplinar, a especialização em assuntos regionais (neste caso, acima de tudo, “asuntos latino-americanos”), conhecimento especifico de politica internacional desde a perspectiva latino-americana, o aprofundamento de contactos com outros diplomatas, e um amplo e profundo conhecimento da realidade chilena.

O corpo de formadores da Academia de Santiago do Chile é, tal como o madrileno, compósito: em ambos os casos, as classes e leccionação são asseguradas por “diplomatas e professores universitários”. O primeiro destes dois cursos é o que nos interessa mais. O programa inicial disponibilizado, desenhado para jovens “cadetes”, dura dois quadrimestres, como vimos – no primeiro dos quais a Academia concede maior ênfase a tópicos gerais, enquanto, no segundo, se concentra mais em temas e questões regionais. Simultaneamente, tem lugar na Academia chilena um número variável (mas sempre um número significativo) de seminários ou pequenos cursos de temas variados – cuja ênfase tende a ser, na sua essência, académica.

Embora apenas como simples alusão, faço questão de aflorar mais alguns casos da América Latina. Na Venezuela o Instituto de Altos Estudios Diplomaticos “Pedro Gual” foi fundado em 1991 (em homenagem ao primeiro Chanceler da Grande Colômbia, o Chefe de Estado da Venezuela e um dos símbolos históricos da unidade latino-americana) com um mandato para trabalhar como um organismo do Ministerio de Relaciones Exteriores – definindo-se, para tanto, como um “fórum para o estudo, análise e compreensão dos assuntos de maior interesse na política externa venezuelana”. Embora tenha sofrido algumas mudanças com a ascensão de Hugo Chavez e do “Boliviarismo” moderno, tais prioridades mantém-se inalteradas – embora a sua substância tenha vindo a mudar um bom bocado, na exacta medida, claro, e como se poderia esperar, em que a politica externa da Venezuela também ela se alterou. Para tal, o Instituto Pedro Gual, com quase trinta anos de idade, oferece cursos de preparação e formação para diplomatas – tanto de actualização como de extensão profissional; mas, também retém, simultaneamente, um estatuto universitário, desenvolvendo estudos de “pós-graduação”.

Como atrás sublinhei, poderíamos analisar e examinar aqui muitos mais casos, mas não vale decerto a pena fazê-lo, na economia da presente comunicação. Cuba seria obviamente um bom estudo de caso do esforço de adequação da formação aos desígnios da política externa que caracteriza uma boa formação diplomática (e do papel que nisso tem a Academia), mas não irei, infelizmente, poder fazer uma incursão nesse domínio.

Quanto ao resto da América Latina, apenas algumas pequenas notas aqui e ali: na Costa Rica está instalado um Instituto Diplomatico (denominado “Manuel Maria de Peralta”), em parte integrado no Ministério dos Negócios Estrangeiros (e na Igreja Católica, surpreendentemente!), que iniciou a sua actividade de formação diplomática em 1998, coferecendo “formação, actualização e preparação de diplomatas”. Celebrou uma parceria com a Universidade da Costa Rica, ao nível da organização de estudos pós-graduados, e procura atrair professores e docentes da América Central e Caraíbas.

Em jeito de fecho, é de notar que os processos de ‘polinização cruzada’ são óbvios, em toda esta região. Um par de exemplos servirá por todos. Num modelo algo semelhante ao espanhol, o Peru tem uma Academia Diplomatica, criada em 1955, no coração do Ministério de Relaciones Exteriores, e a frequência e conclusão com sucesso de um curso de dois anos é condição sine qua non para a admissão na carreira diplomática. A Argentina, pelo seu lado, parece seguir um modelo bastante próximo, em termos formais pelo menos, ao que veremos ser o do Brasil, com o Instituto del Servicio Exterior de la Nación – um departamento do Ministério que organiza um curso de dois anos para admissão, e outro para adidos, também este de dois anos, o primeiro dos quais é teórico e o segundo de índole prática.

Mudando de agulha, quero agora falar um pouco do exemplo brasileiro e dos notáveis cursos organizados no Instituto do Rio Branco, uma entidade de formação especializada criada em 1946 com o objectivo de seleccionar e formar diplomatas “num processo contínuo de formação”. Trata-se de uma unidade orgânica do Ministério de Relações Exteriores, o Itamaraty. Nas Américas, no quadro ibero-americano, e um pouco por todo o Mundo, o seu prestígio é enorme. O aclamado Instituto cumpre a missão que lhe foi acometida por intermédio de três cursos: o Programa de Formação e Melhoramento (PROFI–A), frequentado por jovens diplomatas que iniciam a sua carreira; o Curso de Melhoramento de Diplomatas (CAD), destinado às categorias de segundos secretários; e o Curso de Altos Estudos (CAE), concebido para Conselheiros.

O Instituto do Rio Branco oferece também cursos técnicos em negociação e diplomacia, em protocolo e prática diplomática – e nele se ensinam numerosos idiomas estrangeiros. Para além disso, organiza, em paralelo, cursos para jornalistas e funcionários públicos que trabalham com o comércio externo24. O denominado PROFI–A é destinado a diplomatas que passaram o exame de admissão, e integra um ciclo de treino e também de avaliação de aptidões e capacidades para o período de estágio durante o qual os diplomatas são Adidos da Embaixada (trata-se de um período que dura dois anos) são como que postos em velocidade de cruzeiro.

Os objectivos do Instituto – e certamente a transcrição que aqui incluo parece corroborar a ideia segundo a qual, no Brasil, a via para uma “articulação harmoniosa entre teoria e prática” está a ser ensaiada muito a sério – são claramente equacionados pelo enquadramento legal que ele tem. São eles: “1) estimular a o interesse na profissão, 2) harmonizar os conhecimentos adquiridos nos cursos universitários com as necessidades do treino e formação diplomáticos, 3) transmitir e praticar os ensinamentos especificamente para as funções diplomáticas, 4) desenvolver a capacidade crítica a fim de melhor compreender a gestação de decisões e atitudes da política externa brasileira, 5) apresentar as regras de conduta e as técnicas de negociação de Itamaraty”. O entrosamento teórico-prático a que aludi já recebe, no modus operandi do Instituto, uma expressão muitíssimo nítida. Os instrumentos de formação e desenvolvimento usados ao longo do curso consubstanciam-se em debates, exames e aulas levadas a cabo em seminários. Mas vai-se mais fundo. No Instituto do Rio Branco são regularmente redigidas monografias analíticas sobre vários tópicos de política externa – e estágios no estrangeiro e no próprio Ministério de Relações Exteriores são postos à disposição dos jovens adidos; para além disso, são-lhes organizadas visitas aos vários Estados e empreendimentos da Federação brasileira, para que assim adquiram conhecimentos mais amplos do país que irão representar. Como pode facilmente ser constatado, aos jovens diplomatas brasileiros é ministrada uma formação inicial de peso, que nada fica a dever à recebida pelos espanhóis.

Mas há mais, num país como o Brasil que aposta hoje fortemente num papel global para si próprio26. O CAD – o já elencado estágio de melhoramento destinado a secretários de segunda categoria na carreira diplomática brasileira – tem como principal objectivo o aprofundamento e actualização dos conhecimentos necessários para desempenhar funções em Secretarias de 2.ª e 1.ª categoria; a sua conclusão com sucesso é um pré-requisito de progressão na carreira dos diplomatas nacionais. O curso tem duas fases – sendo a primeira composta por conferências sobre política externa brasileira e assuntos de actualidade e a segunda por exames.

Há também, como vimos, no Instituto do Rio Branco um CAE – literalmente, um “Curso de Altos Estudos”. Trata-se, essencialmente, de um segundo CAD, mas agora mais aprofundado, uma espécie de especialização. É destinado aos “Ministros” de 2.ª e 1.ª categoria.

Em boa verdade, não são decerto precisos quaisquer comentários adicionais – pois seriam certamente desnecessários – quanto ao nível de profissionalismo e ao nível da qualidade de formação ministrada pelo Estado aos diplomatas que representam os interesses do Brasil no estrangeiro.

Poderíamos com facilidade continuar a esmiuçar aqui exemplos – mas fazê-lo teria seguramente um retorno diminuto. O que vale a pena, isso sim, é ensaiar uma visão de conjunto, que simultaneamente exceda o universo ibero-americano e nos permita uma sua recontextualização. O certo é que embora a narrativa mude de caso para caso (e as circunstâncias, na realidade, alteram os casos), as técnicas e procedimentos básicos utilizados no universo da formação diplomática não mudam muito. Sem dúvida que há diferenças, e que essas são, em larga medida, imputáveis a diferenciações que ocorrem no plano das políticas externas que cada Estado pretende conduzir – e essas políticas externas vão mudando, claro está. Como é patente que outras diferenças haverá que decerto decorrerão de perspectivação culturais diferentes, ou de disparidades nos padrões institucionais variados dos Estados sob escrutínio. Mas então porquê as semelhanças – para além das óbvias vantagens, num sistema internacional parcialmente anárquico, em criar “círculos epistémicos” entre diplomatas, e da inevitabilidade que tal ocorra com o andar do tempo e os processos de integração global?

Uma simples mirada de conjunto revela-nos uma distribuição mundial muito interessante das estratégias de formação seguida: uma boa, sólida e consequente formação é, invariavelmente, apenas efectuada quando e onde existam boas universidades, ou boas outras instituições de aprendizagem especializada de ensino superior. Sem elas uma formação capaz não seria possível. Mas uma maior resolução de imagens mostra-nos que, de facto, tal constitui mais uma condição sine qua non do que uma causa efectiva – já que alguns Estados com boas instituições académicas parecerem realmente não se importar muito em formar ‘tecnicamente’ os seus diplomatas. Quais são, então, os padrões emergentes de uma formação empenhada entre aqueles Estados que verdadeiramente se dedicam e envolvem nesse esforço de desenvolvimento e treino dos seus diplomatas?

Um escrutínio um pouco mais cuidadoso leva-nos a entrever uma curiosa distribuição assimétrica, no sistema internacional de Estados (ou, se se preferir, aquilo que a Escola Inglesa de Relações Internacionais chama “a sociedade internacional”), dos esforços levados a cabo ao nível de um ensino diplomático intensivo, sistemático e profissionalizado. Esta distribuição assimétrica está longe de ser arbitrária. Uma simples perspectivação geral dos dados mostra-nos claramente dois grandes conjuntos, dois principais aglomerados, que vemos como que a coagular numa espécie de modelo, ou molde, auto-organizado e emergente. Com efeito, formas de ensino eficaz, sistemático, intensivo, de profissionais de diplomacia tendem a sobretudo emergir em dois agrupamentos de Estados muito diferentes um do outro. Ei-los:

1. Estados que são (ou que foram, e querem voltar a ganhar esse estatuto) actores centrais ao nível global, ou actores de peso em cenários regionais – um conjunto interessante que inclui, claro está, entidades tais como os Estados Unidos da América, a Federação Russa, o Japão, a República Popular da China, a Índia, o Brasil, a Alemanha, o Reino Unido, a França, e a Espanha, isto para enumerar numa lista os mais óbvios. Até aqui nada de novo – podermos decerto concordar que este é um conjunto que qualquer um de nós poderia intuitivamente supor, logo à partida, que iríamos encontrar.

Mas logo surge uma surpresa (pelo menos para mim foi-o), ao comstatarmos, no remanescente dos Estados em que identificamos processos ‘sérios’ de formação de diplomatas, a emergência de um segundo agrupamento – este outro inesperado nas suas coordenadas, por assim dizer:

2. Um ensino robusto e forte existe também em pequenas ou médias potências – e, dessas, nomeadamente naquelas que são suficientemente ambiciosas para se querem salientar; trata-se, note-se, um agrupamento de certo modo simétrico e inverso do anterior – um outro grupo, desta feita composto por entidades tão dispares como a Holanda, a Suécia, a Noruega, o Chile, a África do Sul e Israel, para nomear de novo apenas alguns dos exemplos mais óbvios.

O que podemos extrair daqui? Para o trazer à superfície, raciocinemos por partes. De um modo geral, a circunscrição destes dois conjuntos leva-nos à constatação de que estamos perante uma distribuição desigual de esforços sérios em matéria de formação. Ao verificar que há conjuntos emergentes, leva-nos, porém, também, à conclusão de que essa distribuição não é, de modo nenhum, arbitrária. Trata-se de uma distribuição que parece seguir padrões, por outras palavras. O porquê disto ser assim é realmente fácil de compreender – ou pelo menos assim o entendo – uma vez que nos debrucemos de novo sobre a educação e o seu alcance, poder e raio de acção. Por isso mesmo, permita-se-me entrar nesta discussão por breves momentos – a pergunta que queremos submeter os nossos dois conjuntos é a seguinte: o que têm os seus elementos em comum, para que coalesçam em agrupamentos como constatamos ser o caso? Qual a lógica que subjaz a sua formação, por outras palavras?

Não é difícil de encontrar. Basta assestar a nossa atenção sobre as suas políticas externas para que essa lógica venha ao de cima. Note-se que, no primeiro caso, temos um conjunto de Estados muito poderosos – ou seja, de uma perspectiva política, entidades que tipicamente têm que lidar com e estão envolvidos em muitos e diferentes cenários. Consequentemente, trata-se de Estados que se vêem na contingência de ter de fazer face a cenários alternativos múltiplos e de competir uns com os outros. O que, sem prejuízo de uma eventual propensão para o uso da força, logram por intermédio de processos de especialização funcional (ou pelo menos com uma parcial divisão interna de trabalho) de tal modo que o frente a frente com os desafios múltiplos e muito variados se torna num esforço praticável. A questão é estrutural: os EUA, ou a China, o Brasil, a Rússia, a Alemanha, o Reino Unido, a França, ou a Espanha, são num sentido forte compelidos a formar especialistas diplomáticos em questões asiáticas, em problemas energéticos, ou temas ambientais ou ibero-americanos. A multiplicidade de frentes em que estão impelidos a actuar assim obriga. Criar mecanismos robustos de formação diplomática é a mais óbvia solução para tanto. E formatos académicos híbridos o melhor dos formatos disponíveis a breve trecho.

Ao invés, no segundo caso, estamos na presença de pequenos mas ambiciosos Estados que querem utilizar ‘soft power’ (aqui, claro, aludo a Joseph Nye) ou “poder estrutural” (e agora, a Susan Strange) para possibilitarem aos seus serviços estrangeiros superarem o pouco que de outra forma estariam limitados ‘mecanicamente’. O Chile, a Holanda, a Suécia, a Noruega, a África do Sul, ou Israel, são pequenos demais para as ambições ou exigências com que se vêem confrontados. Nestes casos, a pressão sistémica actuante não resulta tanto a necessidade logística de uma especialização funcional para lograr acorrer de maneira sustida a uma multiplicidade de frentes. Resulta antes da urgência de conseguir levar a bom porto manobras técnicas especializadas, e muito bem articuladas e coordenadas, que ampliem a sua capacidade de actuação eficaz em palcos em que se vêem na contingência de ter de contracenar com personagens mais poderosas. Nestes outros casos, a criação de mecanismos pujantes de formação diplomática, embora por razões diferentes, é também uma evidente solução para tanto. E, do mesmo modo, a preferência por formatos académicos híbridos constitui o melhor dos formatos disponíveis.

3. Permitam-me que use este terceiro e último breve passo com algumas palavras sobre um assunto que, embora não seja “ibero-americano”, nos está próximo, sobretudo a Portugal e a Espanha: o ensino diplomático europeu – formação para instituições europeias, nomeadamente o futuro (assim esperamos) European Foreign Action Service. A questão tem sido turbulenta, mas não tem mostrado sinais de ser insolúvel.

Os seus traços distintivos são curiosos. Sem prejuízo de uma educação diplomática ‘tradicional’, o que está envolvido na formação dos novos membros do Serviço Europeu de Acção Externa não é de facto a formação e o treino direccionados ao serviço estatal, mas sim a formação para o serviço numa instituição largamente multilateral. Não se trata de uma especialização banal. Faz parte de uma política externa europeia em gestação. Visa apetrechar-nos com meios, em pessoal, para lograr a realização do imperativo urgente de recolocar a Europa nos novos mapas globais. Para tanto, a linha adoptada (se é que há uma) tem sido amplamente consensual: temos rápida e eficientemente que treinar diplomatas europeus, particularmente agora que a Europa tem Presidente e um ‘Ministro dos Estrangeiros’, ambos, esperemo-lo, com alvos definidos. A questão está em como fazê-lo – e aí os consensos desaparecem num ápice. Os cenários internacionais estão a ficar cada vez mais complexos e duros. O Mundo não está à nossa espera.

Quando focamos a formação, compreendemos que isto não constitui meramente um problema no que diz respeito à formação para a Europa. Tem um alcance muito mais amplo do que esse – mas na Europa apresenta dificuldades suplementares. A ausência de especialistas em formação para organizações multilaterais, e, em particular, para operar nas entidades multilaterais que exibem um cada vez maior pendor supranacional, como a União Europeia, é gritante – estamos frente a um vazio institucional que necessita de ser urgentemente preenchido. Não existem todavia instituições que possam cumprir este repto. Esperemos que apareçam em tempo útil.

Suspeito que a América Latina e a respectiva integração regional não seguirão caminhos que difiram muito deste padrão ou modelo. Faço votos que os acontecimentos possam garanti-lo – e nós na Europa, no Brasil e na América Latina, possamos, em resultado disso, ter um futuro melhor. Pois que para isso ser possível, há que saber gizar uma política externa pró-activa nas suas várias frentes – e serão muitas –, e que lograr fazê-lo com a ajuda política e tecnicamente bem informada dos nossos futuros diplomatas.

Armando Marques Guedes
Armando Marques Guedes é Professor Associado com Agregação, de nomeação definitiva, da Faculdade de Direito, Universidade Nova de Lisboa, desde Maio de 2005, e Membro do Conselho dessa Faculdade. Foi igualmente Professor Convidado em diversas outras instituições ao longo da sua carreira académica, em Portugal e no estrangeiro. Em Portugal, foi Presidente do Instituo Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros entre 2005 e 2008 e Director de Planeamento Político, no mesmo Ministério, de 2006 a 2008. Tem servido desde 2005, entre outras instituições,como Presidente da Assembleia Geral da Sociedade Portuguesa de Direito Internacional, Vice-Presidente do Conselho Superior do Movimento Europeu, Vice-Presidente do Conselho Consultivo do Observatório de Segurança, Criminalidade Organizada e Terrorismo, Vice-Presidente Comissão de Relações Internacionais da Sociedade de Geografia de Lisboa, Vice-Presidente Instituto Luso-Árabe para a Cooperação e, aí, Presidente da Comissão de Relações Internacionais e Institucionais,Curador do Instituto da Democracia Portuguesa, membro fundador Centro Português de Geopolítica, e membro fundador do Observatório de Segurança Marítima. Proferiu Conferências e palestras e/ou organizou Cursos em várias dezenas de países, tendo obra publicada em onze deles. É autor de mais de setenta artigos e de catorze livros sobre Ciência Política, Segurança e Defesa, Segurança Interna, Relações Internacionais, História da Diplomacia e da Política Internacional, Direito e Sociedade, Sistemas Jurídicos Africanos, e Antropologia Jurídica. Ler o Perfil Completo de Armando Marques Guedes.